Nach dem Pakt ist vor dem Pakt2020-12-02T11:33:11+01:00

Nach dem Pakt ist vor dem Pakt

Author: Sarah Hammerl
Date: 2. December 2020

Der neue EU-Migrationspakt: Fortsetzung der Kriminalisierung von Asyl in Europa

Wenn die EU-Staaten am 10. Dezember zum nächsten EU-Gipfel unter deutscher Ratspräsidentschaft zusammenkommen, wird ein essentielles Thema nicht mehr so im Fokus stehen, wie es notwendig wäre:

Der Brand im überfüllten Flüchtlingslager Moria auf der griechischen Insel Lesbos und die schleppenden Rettungsaktionen der Mitgliedsstaaten für die rund 13.000 schutzbedürftigen Menschen[1], die in der Nacht auf den 9. September obdachlos wurden, hatte die Frage nach Verantwortlichkeiten innerhalb des europäischen Asylsystems abermals auf die politische Tagesordnung gerückt. Auch deshalb sah sich der von der Kommission am 23. September 2020 vorgestellte EU-Migrationspakt mit hohen Erwartungen konfrontiert, hoffte man doch auf Antworten auf eine Reihe ungeklärter Fragen: Fragen nach legalen Fluchtwegen nach und menschenwürdiger Unterbringung innerhalb Europas, nach der Verantwortung von EU- Staaten gegenüber Asylsuchenden, aber auch gegenüber anderen Mitgliedsstaaten, die aufgrund ihrer geographischen Lage besonders viele Geflüchtete aufnehmen und versorgen müssen.

Während die deutsche Ratspräsidentschaft eine klare Bereitschaft gezeigt hat, die Verhandlungen und Implementierung so schnell wie möglich voranzutreiben, erhofft sich die Kommission, dass der Vorschlag zumindest vor Ende nächsten Jahres angenommen wird.  Der Präsident des italienischen Rates, Giuseppe Conte, bezeichnete den neuen Pakt als “einen wichtigen Schritt in Richtung einer wirklich europäischen Migrationspolitik”[2], sein spanischer Amtskollege bedauerte jedoch das Fehlen eines obligatorischen Solidaritätsmechanismus, der auch andere EU-Staaten zur Aufnahme verpflichtet. Insgesamt besteht der neue Pakt aus fünf Verordnungen, die bestehende Vorgaben zum EU-weiten Migration Management neu zusammensetzen und um verschiedene Verfahren ergänzen – z.B. durch ein obligatorisches Screening von Schutzsuchenden und beschleunigte Asylverfahren an der Grenze sowie ein neuer Solidaritätsmechanismus zur Verteilung von Verantwortungen zwischen den Mitgliedsstaaten, wonach sich EU-Länder anstelle der Aufnahme wahlweise auch an Abschiebungen beteiligen können.

Darüber hinaus enthält der Pakt vier Empfehlungen und Richtlinien, unter anderem zum Umgang mit Seenotrettung, zur Einführung eines Krisenmanagementmechanismus bei Überlastung eines Mitgliedsstaates und zur Ausweitung legaler Fluchtwege, die jedoch laut dem Vorsitzenden des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE) im EU-Parlament, Juan Fernando López Aguilar, weit hinter den bestehenden Standards und Forderungen vieler EU-Parlamentarier*innen zurückbleiben.

Die Mehrheit der Länder, die dem Pakt skeptisch bis ablehnend gegenüberstehen, sind diejenigen, die schon die 2015 beschlossenen Umsiedlungsquoten aus Italien und Griechenland ablehnten – allen voran Ungarn, Tschechien, und Polen [3]. Während die verschiedenen Kernelemente des Pakts in den kommenden Monaten vom EU-Parlament sowie dem Europarat weiterverhandelt werden, ist es wohl leichter zu beantworten, was der Pakt nicht ist und auch in Zukunft nicht liefern wird: Eine klare Bekennung zu einer menschenwürdigen Asylpolitik, die das Wohl von Schutzsuchenden an oberste Stelle setzt.

Abschottung statt Solidarität: Keine Alternativen zu irregulären Fluchtwegen

Als Reaktion auf die steil ansteigende Zahl an schutzsuchenden Menschen in den Jahren 2015/16, haben die EU und ihre Mitgliedsstaaten in ein noch restriktives Kontrollregime an den EU-Außengrenzen und in Abkommen mit sogenannten Drittstaaten investiert, die sich zur Auf- und Rücknahme von Geflüchteten gegen Bezahlungen und diplomatische Zusagen verpflichten. Die menschlichen Kosten dieser EU-Politik, einschließlich Todesfälle, Folter, sexueller Missbrauch und sklavenähnliche Zustände in Ländern wie der Türkei und Libyen, wurden von staatlichen wie zivilen Organisationen immer wieder bestätigt, jedoch von der Politik weitgehend ignoriert [4]. Der neue Pakt stellt in dieser Hinsicht keinen Kurswechsel dar, sondern bekräftigt die Notwendigkeit dieser Maßnahmen. In eurozentristischer Manier fordert der Pakt vor allem EU-Staaten mit internationalem Einfluss auf, ihre diplomatischen Muskeln in der Partnerschaftsbildung spielen zu lassen – auch, um die Abschiebung abgelehnter Asylbewerber*innen aus der EU in Drittstaaten sicherzustellen.

Dabei wird immer offensichtlicher, dass diesem Handeln ein begrenztes Verständnis der Situationen in den Herkunfts- und Transitstaaten zugrunde liegt, die von wachsender Ungleichheit, Marginalisierung von Minderheiten und Erosionen von Rechtsvorschriften und Normen geprägt sind. Angesichts der geostrategischen Machtverschiebungen, des Klimawandels, der Verbreitung unregulierter Kriegsführung und der Dynamik des globalen Waffenhandels zählen Flucht und Vertreibung schon heute zu einer der größten globalen Herausforderungen unserer Zeit. Währenddessen zieht Europa es vor, nur einen Bruchteil der weltweit Vertriebenen aufzunehmen, die heute 1% der Weltbevölkerung ausmachen (fast 80 Millionen Menschen). So halten sich 80% aller Vertriebenen nach Angaben der UN-Flüchtlingsorganisation UNHCR in Ländern auf, die von akuter Ernährungsunsicherheit betroffen sind. [5]

Die Bemühungen um die Gestaltung und Umsetzung von Politiken im Einklang mit Menschenrechtsverträgen und Asylgesetzen werden im neuen Pakt zwar auch unterstrichen, gleichzeitig aber werden die Sicherheitsmaßnahmen im Mittelmeerraum kontinuierlich ausgeweitet und die Inhaftierung von Asylsuchenden während der vorgeschlagenen beschleunigte Asylverfahren an den EU-Außengrenzen explizit legitimiert. Dabei wird dieses Verfahren nicht nur bei Personen angewendet, die laut dem Pakt einen betrügerischen oder missbräuchlichen Antrag stellen oder eine Gefahr für die nationale Sicherheit bedeuten, sondern auch bei all jenen, die aus Ländern mit einer Anerkennungsquote von weniger als 20% kommen [6]. Dass diese verschiedenen Personengruppen in einem Verfahren zusammengeworfen werden, verstärkt die haltlosen Kriminalisierungstendenzen gegen Schutzsuchenden, die aus einer Reihe komplexer Gründe gezwungen sind, ihr Land zu verlassen.

Laut Marie von Manteuffel, Expertin für Migrations- und Asylfragen bei der Organisation Ärzte ohne Grenzen, basiert das beschleunigte Asylverfahren zudem auf der fehlerhaften Annahme, dass die Bewertung von Vulnerabilität und somit individueller Schutzbedürftigkeit schematisch und schnell erfolgen kann. Dabei handele es sich bei vielen der von Ärzte ohne Grenzen an den EU-Außengrenzen behandelten Menschen um Überlebende von Folter oder sexualisierter Gewalt aus genau solchen Ländern, deren Anerkennungsquote unter 20 % liegt. Noch viel schlimmer werde diese Schutzlücke, weil auf ein solches Assessment verzichtet werden soll, sofern die für das Screening zuständigen Gesundheitsbehörden keine Hinweise auf Vulnerabilität erkennen können.

Der angekündigte Monitoring-Mechanismus, um Verletzungen der Rechte von Schutzsuchenden an der Grenze zu dokumentieren, muss erst noch beweisen, dass er gegenüber Rechtsbrüchen vonseiten der EU-Regierungen wirkt. Die Rolle der Europäischen Agentur für Grundrechte (FRA) bei der Entwicklung von Empfehlungen für den Mechanismus ist begrüßenswert, jedoch sind diese für die Mitgliedstaaten nicht bindend. Auch haben die Vorwürfe gegen Frontex, die libysche Küstenwache und nationale Sicherheitsbehörden, sich aktiv an einer Reihe von Asylrechtsbrüchen – allen voran push-backs [7] – zu beteiligen, das Vertrauen in eine menschenrechtskonforme Behandlung von Geflüchteten in den letzten Jahren so stark beschädigt, dass es hier mehr als Empfehlungen braucht. Auch rechnet von Manteuffel damit, dass die vorgeschlagene Konstellation aus europäischen und nationalen Behörden in der Praxis zu einem Verwaltungschaos ohne wirksame Rechtsmittel führen wird. Somit besteht die Gefahr, dass der Mechanismus ein Feigenblatt ist, hinter dem weiterhin Verstöße auftreten, die ohne Konsequenzen bleiben. Das derzeitige Asylsystem krankt vor allem daran, dass Gesetzesvorschläge nicht umgesetzt und bestehendes Recht regelmäßig von EU-Staaten verletzt und unterwandert wird. Dies ist auch eine Folge der weit verbreiteten Straflosigkeit der Grenzbehörden der EU-Mitgliedstaaten und zeigt die dringende Notwendigkeit, dies systematisch anzugehen.

Kriminalisierung statt Schutz: Geflüchtete in Europa und Auswirkungen des Pakts auf die humanitäre Hilfe

Die Asylpolitik der EU und ihrer Mitgliedstaaten der letzten 20 Jahre ist durch Sicherheitsbedenken geprägt, die die Ankunft von Asylsuchenden in Europa mit sozialen Unruhen und kriminellen Aktivitäten in Verbindung bringen und so zu einem Klima der Angst und Feindseligkeit ihnen gegenüber beigetragen haben. Damit verbunden ist ein Anstieg von rassistischen und asylfeindlichen Ressentiments sowie Gewalt gegen Schutzsuchende in Europa zu beobachten, der durch eine Vielzahl unterschiedlicher Akteure befeuert wird.

So haben seit der jüngsten Reihe von Terroranschlägen in Frankreich und Österreich erneut einige EU-Staats- und Regierungschefs noch strengere Grenzkontrollen und Regeln für die Integration von Schutzsuchenden gefordert – ungeachtet der Tatsache, dass die Mehrheit von Terroranschlägen in Europa von EU-Bürgern begangen werden, so Olivia Sundberg Diez, migrationspolitische Beraterin des European Policy Centre [8]. Zwei sozio-politische Trends begünstigen diese Entwicklungen: Ein übersteigerter Sicherheitsdiskurs um die Verteidigung von europäischem Territorium, Kultur und Tradition gegenüber nicht-Europäer*innen sowie die Zunahme von Diffamierung und Unterdrückung zivilgesellschaftlicher Akteur*innen innerhalb Europas, die sich für den Schutz von Geflüchteten einsetzen.

Willkürliche strafrechtliche Maßnahmen wie die Beschränkung der Privatsphäre und der Freiheits- und Bewegungsrechte stellen schon heute den Standard für die Handhabe internationaler Schutzgesuche dar. Dabei gilt die Inhaftierung von Asylbewerber*innen – zumindest auf dem Papier – bislang als letztes Mittel während der Bearbeitung ihrer Anträge. So betonte auch der Europarechtler Professor Dr. Jürgen Bast kürzlich, dass die Inhaftierung von Personen allein aufgrund ihres Asylgesuchs gesetzeswidrig und somit illegal sei.  Dies bedeute konkret, dass kein Pakt sowie auch keine Diskussionen in den Gremien der EU und ihrer Mitgliedstaaten zu dem Ergebnis kommen dürften, Schutzsuchende ohne triftige Gründe einzusperren [9]. Pläne zum Wiederaufbau von Moria oder ähnlichen Zentren zeugen derweil davon, dass das Scheitern einer EU-Abschreckungspolitik, die sich wiederholt als tödlich und menschenverachtend erwiesen hat, absichtlich verkannt wird.

Die Kriminalisierung von Asylbewerber*innen hat sich zunehmend auch auf humanitäre Maßnahmen ausgewirkt, die an den Außengrenzen der EU und in ihren Mitgliedstaaten für Geflüchtete geleistet werden. Mehrere europäische, zivile Seenotrettungsorganisationen wurden seit 2017 zunehmend an der Ausführung von Rettungen gehindert, wobei neben dem Vorwurf des Menschenschmuggels oft auch technische Begründungen wie fehlende Zertifizierungen ihrer Schiffe als Vorwand genutzt wurden. [10] Seit zwei Jahren verbringen NGO-Schiffe zudem regelmäßig mehrere Tage damit, zwischen den Häfen europäischer Länder hin- und her zu pendeln und auf die Erlaubnis zum Andocken zu warten. Dies ist vor allem auf die Verweigerung von EU-Küstenstaaten wie Italien, Spanien und Malta zurückzuführen, die berechtigterweise eine Verpflichtung aller Mitgliedsstaaten zur Aufnahme und damit bessere Verteilung von Geflüchteten in Europa fordern. Aber auch an Land sind humanitäre Akteure, Menschenrechtsaktivist*innen und engagierte Bürger*innen Opfer von Anschuldigungen, Verhaftungen und Einschüchterungen geworden, weil sie die angeblich illegale Ein- und Durchreise von Schutzsuchenden erleichtern.

Dass die EU-Kommission nun endlich auf das Drängen zivilgesellschaftlicher und staatlicher Akteure reagiert und den Mitgliedsstaaten ausdrücklich empfiehlt, das Ausführen von Seenotrettung durch zivile Organisationen nicht mehr strafrechtlich zu verfolgen, ist zwar begrüßenswert, aber nicht ausreichend. So bemängelt auch Luise Amtsberg, flüchtlingspolitische Sprecherin der Bundestagsfraktion von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN das Fehlen von Vorschlägen eines europäisch-koordinierten Seenotrettungsprogramms, da eine Handvoll ziviler Schiffe keine dauerhafte Lösung für das Sterben im Mittelmeer darstellen [11]. Vielmehr beschränkt sich der europäische Beitrag auf die Einsetzung einer sogenannten Kontaktgruppe, die die Sicherheitsstandards auf zivilen Schiffen und die Kommunikation mit privaten Akteuren überwachen soll. Von Manteuffel sieht hier vor allem eine Verlagerung von strafrechtlichen Maßnahmen hin zu politisch motivierten technischen Hürden, denen zivile Helfer*innen weiterhin ausgesetzt würden und die eine Fortsetzung des Generalverdachts gegen humanitäre Akteure darstellt. Zudem beschränkt sich die Empfehlung der Kommission zur Entkriminalisierung auf die gesetzlich vorgeschriebene Seenotrettung und birgt das Risiko, andere humanitäre Aktivitäten wie die Bereitstellung von Nahrungsmitteln, Unterkünften oder Rechtshilfen, die ebenfalls zunehmend kriminalisiert werden, bewusst auszulassen.

Anstatt humanitäre und zivile Akteure zu diffamieren, die Asylsuchende in Europa bei ihrer Ankunft unterstützen und dadurch selbst zum Ziel rechtlicher Verfolgung und Einschüchterung werden, sollten die Europäische Kommission und die EU-Mitgliedstaaten auf der Arbeit der Zivilgesellschaft aufbauen und ihren anhaltenden Beitrag zu lebensrettenden Maßnahmen anerkennen. Ihre Rolle sowie die der Geflüchteten selbst wird in dem Pakt auf ein Minimum reduziert (hauptsächlich erwähnt werden sie in Bezug auf Integrationsmaßnahmen [12]), während staatliche Souveränität auf allen Ebenen hervorgehoben wird.  

Nach dem Pakt ist vor dem Pakt …

Der neue Pakt spiegelt vor allem das Unvermögen der Europäischen Union wider, sich auf ein verbindliches Mindestmaß menschenrechtskonformer Behandlung von Schutzsuchenden zu einigen. Stattdessen verliert sich der Pakt in technischen Ausführungen zur Steuerung von Migrationsströmen nach und innerhalb der EU, Verhinderung von Asylmissbrauch und den sogenannten „Abschiebepatenschaften“ als Ausdruck einer perfiden europäischen Solidarität.

Der Pakt hat es versäumt, eine Ausweitung und Umsetzung von gemeinschaftsbezogenen Alternativen zur Inhaftierung überhaupt in Erwägung zu ziehen. Wohl auch aufgrund des erwartbaren Widerstands einzelner EU-Staaten wie Ungarn, Polen, Tschechien und Österreich findet sich auch kein Vorschlag zu einer Verpflichtung aller Mitgliedsstaaten zur Aufnahme von Geflüchteten. Der Europäische Gerichtshofs hatte gerade erst im März 2020 gegen Tschechien, Ungarn und Polen Urteile erlassen, da sie die 2015 vereinbarten Umsiedlungen von Geflüchteten aus Italien und Griechenland schlichtweg verweigerten. Die Rechtsprechung dieser sowie ähnlicher Urteile hat Staaten bisher aber nicht dazu veranlasst, ihre Praktiken zu ändern. Dabei verkennen auch die übrigen Mitgliedsstaaten, dass alle europäischen Institutionen sowie EU-Regierungen verpflichtet sind dafür zu sorgen, dass europäisches Recht eingehalten wird.

„Bei den folgenden Verhandlungen bauen wir auch auf die EU-Kommission als Mediator zwischen dem Parlament und dem Europäischen Rat, um das Misstrauen zwischen den Institutionen, aber auch zwischen den Mitgliedsstaaten zu überwinden“, so der LIBE-Vorsitzende Aguilar. Die Coronavirus-Pandemie, aber auch die extreme Polarisierung der öffentlichen Debatte zu diesem Thema in den Mitgliedstaaten könnten die Verhandlungen jedoch schwieriger als erwartet machen. Das größte Versäumnis des Pakts ist es daher, einen Narrativwechsel zu Asyl und Migration voranzutreiben. Denn solange die Ankunft von Geflüchteten in der EU als Ursache für sozial-politische Krisen verantwortlich gemacht wird, erscheinen ein stärkerer Grenzschutz sowie Abschiebungen als zentrale und notwendige Maßnahmen, um die Situation zu bewältigen.

Letzte Woche blockierten Polen und Ungarn die Verabschiedung des neuen EU-Haushalts für die kommenden sieben Jahre (inkl. eines milliardenschweren Corona-Hilfspakets), da sie gegen eine Klausel sind, die Gelder aus Brüssel an Standards etwa bei der Unabhängigkeit der Justiz knüpfen [13]. Beim nun anstehenden Gipfel wird dieser Streit wahrscheinlich alle weiteren Themen überschatten und dazu beitragen, dass auch in der Zukunft sowohl Asylsuchende als auch ihre Unterstützer*innen mit einem Klima von Misstrauen, Angst und Feindseligkeit konfrontiert sein werden.


Sarah Hammerl worked as testimony collector for SOS Méditerranée as well as with the Berlin Advocacy Unit of Medecins Sans Frontieres (MSF) Germany. As a founding member of the organization United Against Inhumanity (UAI) she is particularly concerned with the erosion of norms regarding asylum, and is seeking ways to challenge the current trend towards criminalisation, both of the people seeking asylum, and of the humanitarian workers who assist them along their way.


[1] Die verschiedenen Begriffe, die für die Mobilität von Menschen verwendet werden, haben aufgrund ihrer Mängel in der Praxis und ihrer gesellschaftspolitischen Auswirkungen auf die Inanspruchnahme universeller Rechte berechtigte Kritik hervorgerufen. Während menschenrechtskonforme Behandlung allen Menschen zusteht, fokussiert sich dieser Blog auf Personen, die in Europa internationalen Schutz beantragen, unabhängig davon, ob sie die vom jeweiligen Mitgliedstaat festgelegten Flüchtlingskriterien erfüllen.

[2] https://twitter.com/GiuseppeConteIT/status/1308757771593146368

[3] Für eine Übersicht der Reaktion von EU-Staaten, siehe: https://www.euractiv.com/section/politics/news/member-states-to-clash-over-the-eus-new-migration-pact/

[4] Zu Libyen:  Amnesty International 2018, ‘Between the Devil and the Deep Blue Sea: Europe Fails Refugees and Migrants in the Central Mediterranean’, London, August 2018, https://www.amnesty.org/download/Documents/EUR3089062018ENGLISH.pdf.

United Nations Support Mission in Libya and the Office of the High Commissioner for Human Rights 2018, ‘Desperate and Dangerous: Report on the Human Rights Situation of Migrants and Refugees in Libya’, 20 December 2018, https://www.ohchr.org/Documents/Countries/LY/LibyaMigrationReport.pdf.

[5] https://www.unhcr.org/figures-at-a-glance.html

[6] In Krisensituationen können Mitgliedsstaaten die beschleunigten Asylverfahren an der Grenze auch für alle Personen aus Ländern mit einer Anerkennungsquote unter 75% einsetzen.

[7] Für eine Übersicht zu den jüngsten Vorwürfen gegen FRONTEX: https://www.politico.eu/article/migration-pushback-eu-frontex-meeting/.

[8] https://www.euronews.com/2020/11/20/eu-seeks-agreement-on-migration-at-high-level-conference-in-brussels

[9] Veranstaltung am 27.10.2020 „Präsentation und Diskussion einer Studie zu Menschenrechten und EU-Migrationspolitik“. https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/veranstaltungen/detail/praesentation-und-diskussion-einer-studie-zu-menschenrechten-und-eu-migrationspolitik.

[10] Neben zivilen Seenotrettungsorganisationen sind auch Fischer und Besatzungsmitglieder von Handelsschiffen betroffen

[11] Online-Konferenz „Der Europäische Migrations- und Asylpakt auf dem Prüfstand“, 09.11.2020. 

[12] Am 24. November hat die Kommission hat einen Aktionsplan für Integration und Inklusion für die Jahre 2021 bis 2027 vorgestellt und kommentiert.

[13] Laut der Erklärung des ungarischen Premierministers Viktor Orbán würde mit der neuen Haushaltsregelung auf politisch-ideologische Weise versucht, all jene EU-Staaten zu bestrafen, die rechtmäßig ihre Grenzen schützen. https://de.euronews.com/2020/11/19/virtueller-eu-krisengipfel-alle-gegen-ungarn-und-polen

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