TRIPLE NEXUS to go2020-10-21T17:08:01+02:00

TRIPLE NEXUS to go

Author: Sonja Hövelmann
Datum: 30.03.2020
Publikation: Download

Humanitäre Themen erklärt

Zusammenfassung

Der Humanitarian-Development-Peace Nexus bzw. Triple Nexus genannt, ist ein Ansatz, der eine stärkere Zusammenarbeit und Koordination zwischen den Akteuren der drei Bereiche humanitäre Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit und Friedensförderung vorsieht. Obwohl die Idee nicht neu ist, sondern auf einer Reihe ähnlicher Konzepte aufbaut, gewinnt der Ansatz derzeit stark an Dynamik. Der vorliegende Beitrag rückt den Triple Nexus in den Kontext früherer Vernetzungsdebatten, beschreibt erste Initiativen zur Umsetzung in der Praxis und betrachtet die Herausforderungen dieses Ansatzes.  

Alter Wein in neuen Schläuchen? 

Initiativen für eine bessere Verzahnung von Nothilfe und langfristigen Entwicklungsansätzen sowie Frieden sind alles andere als neu. Bereits in den 1980er Jahren begannen Debatten darüber, wie die begrenzte Koordination von Hilfsmaßnahmen in den drei Bereichen überwunden werden kann. Daraus entstanden Ansätze wie Linking Relief, Rehabilitation and Development (LRRD), Kohärenz oder Resilienz. Während zu Beginn der 1990er Jahre der Schwerpunkt auf einem verbesserten Übergang zwischen Soforthilfe, Wiederaufbau und Entwicklungszusammenarbeit lag, veränderte sich die Debatte Ende der 1990er Jahre hin zu einer zweiten Generation von Ansätzen, die eine engere Einbettung von humanitärer Hilfe in Friedens- und Sicherheitspolitik in fragilen Staaten vorsahen. Diese sind als Early Recovery oder WholeofGovernment-Ansatz bekannt (Mosel und Levine 2014; Macrae 2019).  

Die zahlreichen Ansätze haben es bisher nicht geschafft, einen kontinuierlichen, verlässlichen Übergang zwischen Katastrophenhilfe und Entwicklungsarbeit zu ermöglichen. Zu den zentralen Herausforderungen, warum die Lücke weiterhin besteht, gehören ein zweigleisiges Hilfssystem, getrennte Finanzierungsinstrumente von Gebern und unterschiedliche Arbeitsweisen und Mandate von Hilfsorganisationen (Macrae und Harmer 2004; Kocks u. a. 2018). Aufgrund der rapiden Zunahme von Konflikten und humanitären Krisen weltweit ist gleichzeitig der Druck hoch, durch eine integrierte, effektivere und effizientere Arbeitsweise bessere Ergebnisse zu erzielen. Denn der Bedarf an humanitärer Hilfe wächst kontinuierlich: Im Jahr 2020 werden schätzungsweise 168 Millionen Menschen auf Hilfe angewiesen sein. Die Finanzierungsaufrufe der UN haben sich in den letzten zehn Jahren von 11,3 auf 28,8 Milliarden US-Dollar mehr als verdoppelt. 

Wetterbedingte Katastrophen, die immer häufiger auftreten, sowie die Tatsache, dass 80% der humanitären Hilfe für Menschen im Kontext langwieriger Konflikte geleistet werden muss , machen die Herausforderung deutlich, gleichzeitig Entwicklungszielen und wiederkehrender humanitärer Not  gerecht zu werden, und ein Abgleiten in Instabilität und Unsicherheit zu verhindern. Allerdings stellen Faktoren wie extreme Armut, der Klimawandel oder jahrzehntelange Flucht und Vertreibung zusätzliche Herausforderungen für ein bereits überlastetes Hilfssystem dar (UNHCR 2017). 

Als Reaktion darauf entstanden neue Ansätze und Konzepte zur Verzahnung von Friedens-, Entwicklungs- und humanitärer Arbeit auf programmatischer Ebene. Dazu gehört das Konzept der crisis modifier, das vorsieht, potentielle Schocks oder Krisen in Entwicklungsprogramme von Anfang an mitzudenken, zum Beispiel mittels flexiblerer Budgets und personeller Kapazitäten (Peters und Pichon 2017). Auch Bargeldhilfen können zu einer integrierten Hilfe beitragen, indem die Geldleistung eine Verknüpfung von Nothilfe zu Wiederaufbauprogrammen ermöglicht, etwa beim Einsatz in der Berufsausbildung oder der Schaffung von Lebensgrundlagen. 

Da grundlegende Herausforderungen jedoch nach wie vor bestehen, wurde 2016 auf dem World Humanitarian Summit ein erneuter Aufruf zu mehr Vernetzung in Form des Triple Nexus gestartet. Neben Effizienz- und Wirksamkeitssteigerungen, sollen auch Bedarfe in Zukunft nicht mehr sequenziell oder in Silos gedeckt werden, wie es in Staaten, die von langwierigen Konflikten betroffen sind, häufig der Fall ist. 

Internationale Rahmenbedingungen und Policies  

Die internationale Gemeinschaft hat die Notwendigkeit eines vernetzten, systemischen Ansatzes für das beanspruchte Hilfssystem unterstrichen. Verschiedene politische Zielsetzungen sehen eine Reaktion auf steigende humanitäre Bedarfe vor, während gleichzeitig chronische Entwicklungsherausforderungen angegangen und die Auswirkungen bewaffneter Konflikte gemildert werden sollen (Caparini und Reagan 2019). Folgende zwei Agenden sind Grundlage für den Triple Nexus:  

Zum einen die Agenda 2030 für nachhalte Entwicklung – besser bekannt als die Sustainable Development Goals (SDGs) -, die sich mit den grundlegenden Konfliktursachen befasst und die UN-Säulen Frieden und Sicherheit, Menschenrechte und Entwicklung enger miteinander verknüpfen soll. Zum anderen die Agenda for Humanity mit ihrem New Way of Working  (United Nations 2016), welche 2016 als UN-Reformprozess für das humanitäre System eingeleitet wurde. Eine engere Zusammenarbeit durch gemeinsame Datenerhebung, gemeinsame Bedarfsermittlung, Planungsprozesse sowie gemeinsamer Finanzierungsmechanismen soll sogenannte kollektive Ergebnisse (collective outcomes) ermöglichen (Zamore 2019). Die Umsetzung wird dabei vom Joint Steering Committee (JSC) überwacht – einem Koordinierungsgremium, das in erster Linie die Aufgabe hat, eine engere Zusammenarbeit zwischen den UN-Organisationen zu fördern. Dieser Punkt, zusammen mit der Entscheidung die Position des UN Resident Coordinator zu stärken, haben die zivilgesellschaftliche Wahrnehmung geprägt, dass der Triple Nexus ein eher von der UN angetriebenes Vorhaben ist und bislang zu wenig Raum für einen offenen Dialog mit einer Vielzahl von Interessengruppen zulässt. 

Dennoch haben sich auch viele humanitäre Akteure im Rahmen des Grand Bargain, darunter auch Geber und (I)NGOs, auf eine engere Zusammenarbeit in einem Triple Nexus geeinigt. Der Mitte 2019 erschienene unabhängige Jahresbericht zur Messung der Grand Bargain Fortschritte stellte zwar eine Zunahme der Aktivitäten in Bezug auf den Triple Nexus fest, doch scheinen diese uneinheitlich und unzusammenhängend zu sein (Metcalfe-Hough, Fenton, und Poole 2019). 

Geber und Finanzierung 

Die Politik der Geber ist ein entscheidender Faktor bei der Neugestaltung von Hilfsansätzen. Forschungen belegen teils erste Veränderungen innerhalb der Finanzierungsarchitektur hin zu einem stärkeren Triple Nexus-Ansatz (siehe dazu die Analysen zu Gebern wie der schwedischen SIDA und dem britischen DFID oder zu Finanzierungsmodalitäten für die Länder: Ukraine, Kamerun, Zentralafrikanische Republik, Tschad oder Demokratische Republik Kongo). 

Trotz der insgesamt positiven Unterstützung seitens der Geber bleiben transformative Veränderungen hin zu einer mehrjährigen Finanzierung und flexibler Budgetlinien oder kreativen Anreizen, um neue Ansätze zu pilotieren, weiter aus (Poole und Culbert 2019). Insgesamt wird eine Diskrepanz in der Geberpraxis beklagt, die politisch den Triple Nexus fordert, ihn in der eigenen Praxis aber kaum voranbringt.  

Die Europäische Union ist seit langem ein Befürworter von LRRD, obwohl sie selbst mit den Kommissionen für Humanitäre Hilfe (ECHO) und Entwicklung (DEVCO) einen zweigleisigen Ansatz fährt. Sie unterstützt den Triple Nexus durch eine Empfehlung des EU-Rates 2017 und durch eine Anerkennung aller Mitgliedsstaaten aus dem Jahr 2018. Allerdings wird zunehmend eine Vermischung von Finanzierungs-instrumenten deutlich, die Unterschiede zwischen Frieden und Sicherheit verwischen, trotz des Anspruchs neutrale Hilfe zu leisten. Deutlich wird dies im Integrierten Ansatz der EU oder dem EUTF. Die EU hat sechs Pilotländer für die Umsetzung des Triple Nexus bestimmt, obwohl diese ursprünglich als Dual Nexus-Piloten ausgewählt wurden. Die Fortschritte bei den Maßnahmen sind ungleichmäßig und bleiben vielfach unklar.   In Bezug auf den Dual und Triple Nexus pilotieren BMZ und AA einen Chapeau-Ansatz, bei dem sie verschiedene Projektteile getrennt finanzieren, mit einem gemeinsam definierten kollektiven Ziel. Damit soll einer langjährigen Kritik an der strikten Aufteilung der Haushaltslinien Rechnung getragen werden Die Friedens-komponente gilt jedoch in beiden Häusern als eine offene Frage bzw. definitorisch vermischt mit Fragen von Stabilisierung und Sicherheit. Nationale Triple Nexus-Piloten wurden in Somalia, Irak und Libanon gestartet, deren Fortschritte bislang eher intransparent erscheinen. Deutsche NGOs führen Nexus-Projekte z.B. in der Tschadsee-Region und im Irak durch.  Die OECD hat den Triple Nexus zu einer politischen Priorität erklärt und die Mitgliedsorganisationen in ihren DAC-Empfehlungen 2019 aufgefordert, die Art und Weise, wie sie ihre humanitären Programme finanzieren, anzupassen. Dies ist die erste hochrangige politische Initiative, die sich mit der Rolle der Finanzierung humanitärer Hilfsprojekte im Rahmen des Triple Nexus befasst.   

Triple Nexus in der Praxis 

Während die politische Debatte um den Triple Nexus weitgehend von der UN und den Gebern angeführt wurde, sehen sich NGOs zunehmend unter Druck, sich entsprechend zu positionieren, obwohl es zu Umsetzung und Operationalisierung viele offene Fragen gibt (Poole und Culbert 2019). Insgesamt lassen sich aus den Policy-Papieren drei verschiedene NGO-Positionen ableiten: 

  • Eine Position besteht darin, den Triple Nexus prinzipiell zu kritisieren und sich von ihm zu distanzieren, weil er als Bedrohung für prinzipiengeleitete humanitäre Hilfe angesehen wird. Mit dem Triple Nexus könnten politische Agenden verfolgt werden, die den humanitären Prinzipien der Neutralität und Unparteilichkeit zuwiderlaufen (Pedersen 2016).  
  • Eine zweite Position kritisiert bestimmte Elemente des Triple Nexus, beispielsweise wenn die Sichtweisen und Anforderungen verschiedener Akteure (z.B. der Zivilgesellschaft) ignoriert oder Prinzipien partiell kompromittiert werden (Fanning und Fullwood-Thomas 2019).  
  • Eine dritte Position versucht, den Triple Nexus unter Berücksichtigung einer weit gefassten Friedenskomponente pragmatisch und programmatisch umzusetzen (vgl. Plan International 2018; Save the Children 2018; Mercy Corps 2016). 

Auch wenn sich die Umsetzung sowohl auf operativer als auch programmatischer Ebene noch in einem Anfangsstadium befindet und lediglich diverse Pilotprojekte durchgeführt werden, beschäftigen sich einige Organisationen bereits umfassender mit dem Thema. So hat beispielsweise Oxfam (2019) ein Strategiepapier veröffentlicht, welches sich kritischen Fragen aus Sicht einer Multimandatsorganisation widmet und Projekt- und Programmbeispiele skizziert. Wie Konfliktsensitivität in die Praxis umgesetzt werden kann, wird derweil in einer von Christian Aid (2019) beauftragten Studie untersucht. In ähnlicher Weise hat VOICE (2019) anhand zahlreicher Projektbeispiele analysiert, wie NGOs den Triple Nexus bislang operationalisieren. Obwohl die Unterzeichnung des GrandBargain bereits drei Jahre her ist, beschränkt sich – den bisherigen Studien und Programmbeschreibungen nach zu urteilen – der Fokus vornehmlich auf innerorganisatorische Veränderungen. Es bedarf jedoch auch interorganisatorischer Veränderungen, um Koordination und Innovationen über die Silos hinweg zu ermöglichen. 

Auch lokale Wahrnehmungen des Triple Nexus vor Ort variieren stark. Beispielsweise schätzen im Südsudan lokale kirchliche Organisationen die Verzahnung aller drei Arbeitsbereiche, da sie die vorherige Trennung als künstlich und von externen Akteuren vorangetrieben ansehen (de Wolf und Wilkinson 2019; Agensky 2019). In anderen Kontexten – zum Beispiel in Mali – sind lokale humanitäre Akteure viel stärker darauf bedacht, Entwicklung, Friedensförderung und humanitäre Maßnahmen strikt voneinander zu trennen, um sich von den politischen Agenden anderer Akteure zu distanzieren (Tronc, Grace, und Nahikian 2019; Milasiute 2019). 

Ein bisschen Frieden? 

Während es zum Dual Nexus eine beträchtliche Anzahl an Praxiserfahrungen und Erkenntnissen gibt (siehe u.a. Kittaneh und Stolk 2018; Howe 2019; Thomas 2019), ist die Friedenskomponente selbst jenen vielfach unklar, die mit der Umsetzung des Triple Nexus beauftragt sind. Es gibt weder eine gemeinsame Definition, was Frieden in diesem Kontext bedeutet, noch wie der Mehrwert einer Verknüpfung im Einzelnen aussieht. Zudem werden die Konzepte Friedensförderung, Sicherheit und Stabilisierung zunehmend unscharf verwendet. Während zivilgesellschaftliche Akteure Frieden eher als Prozess der Versöhnung und Zusammenhalt auf Gemeindeebene verstehen, setzen Staaten oder Geber den Begriff oft mit Sicherheit, Terrorismusbekämpfung und Stabilisierung gleich. Ein Beispiel dafür ist der EU Trust Fund for Africa (EUTF), der zwar eine flexiblere Finanzierung ermöglicht, jedoch gleichzeitig mehr oder weniger offen die Sicherheits- und Anti-Migrationsinteressen der EU verfolgt (Barana 2017). 

Anhand von Veröffentlichungen und Gesprächen mit Hilfsorganisationen haben wir folgende fünf Herangehensweisen identifiziert, wie sich zum Triple Nexus in der Praxis positioniert wird: 

  • Ein konventioneller Dual Nexus-Ansatz, bei dem bereits vorhandene Elemente als Friedenskomponenten interpretiert werden; 
  • Ein flexiblerer Dual Nexus-Ansatz, der regelmäßige Schocks, sowie Konfliktsensitivität und Risikoanalysen systematisch berücksichtigt; 
  • Ein formeller Triple Nexus-Ansatz, der Friedenselemente auf der Grundlage einer Friedensdefinition im weiteren Sinne miteinbezieht. Dazu zählen vor allem sozialer Zusammenhalt, Bildung und die Schaffung von Lebensgrundlagen; 
  • Ein formeller Triple Nexus-Ansatz, der Elemente der Friedensbildung / Konflikttransformation beinhaltet; 
  • Friedensförderung als Kernelement von Hilfsprogrammen. 

Den verschiedenen Interpretationen des Triple Nexus liegen damit eine Reihe unterschiedlicher Herangehensweisen zugrunde, die von einer Neufokussierung auf Do No Harm, Konfliktsensitivität und umfangreicheren Risiko- und Konfliktanalysen bis hin zu einem aktiven Engagement in der Friedensförderung und der Konflikttransformation reichen. Dementsprechend reicht auch die Operationalisierung der Friedenskomponente von einer Friedensdefinition im weiten Sinne, die – wie oben beschrieben – sozialen Zusammenhalt, Bildung und die Schaffung von Lebensgrundlagen miteinbezieht, bis hin zu einer Definition im engeren Sinne, wie etwa der Konflikttransformation. Diese sehr diverse Praxis und Definition des „Friedens“-Elements von Hilfsorganisationen bis hin zur Frage, ob ihre Ansätze sich von den bisherigen Praktiken von Multimandats- oder rechtebasierten Organisationen unterscheiden, behindert zugleich eine gemeinsame Positionierung von NGOs wie auch das wechselseitige Lernen von Ansätzen für einen Triple Nexus in der Praxis. Ob Triple Nexus-Projekte wesentlich zur Friedensförderung beitragen können, bleibt somit bislang unklar.  

Sorge um prinzipienorientierte humanitäre Hilfe  

Tatsächlich sind viele Organisationen eher zurückhaltend bei der Umsetzung der Triple Nexus-Agenda. Sie sind besorgt, dass der Triple Nexus die Instrumentalisierung der humanitären Hilfe verstärken und zu einer weiteren Einschränkung des humanitären Raums beitragen könnte, weil er beispielsweise staatlichen Akteuren eine viel zentralere Rolle in Hilfsprojekten und Programmen zuschreiben kann. Darüber hinaus wird u.a. folgende Kritik am Triple Nexus geäußert: 

  • Humanitäre Hilfe läuft Gefahr von Friedens- und Sicherheitsakteuren politisiert zu werden. Dies könnte zu einem Verlust an Neutralität und Unabhängigkeit in den Augen der Betroffenen führen, wodurch der Zugang zu schwer erreichbaren Gebieten zusätzlich beeinträchtigt werden könnte.  
  • Die Unterordnung humanitärer Maßnahmen in einen breiteren (staatlich geführten) Rahmen birgt die Gefahr, dass der humanitäre Raum und die humanitären Grundsätze untergraben werden können. Etwa, wenn der Staat zu einer der Konfliktparteien gehört, die UN sich auf die Seite einer Konfliktpartei stellt oder in Gebieten, die von nicht-staatlichen bewaffneten Gruppierungen kontrolliert werden. 
  • Die zweigeteilte Hilfsstruktur bleibt ein strukturelles Hindernis, das sich trotz mehrerer Reformversuche als widerstandsfähig erwiesen hat und deren Finanzierungsmechanismen sich nur langsam an die mehrjährigen, flexiblen, transformativen Finanzierungsbedarfe des Triple Nexus anpassen. 
  • Der Triple Nexus könnte Ressourcen und Aufmerksamkeit von den humanitären Nothilfebedarfen ablenken, zumal viele Krisen bereits jetzt erheblich unterfinanziert sind. 

Viele offene Fragen 

Während einige Akteure proaktiv und pragmatisch die Führung übernehmen, bleiben viele Fragen offen. Müssen Organisationen unbedingt unter einem gemeinsamen Rahmen agieren, um effektiv zusammenarbeiten zu können? Wie können Akteure zusammenarbeiten, ohne den humanitären Raum und die humanitären Grundsätze zu gefährden? Bedeutet Triple Nexus die Umwandlung in Organisationen mit dreifachem Mandat?  

Derzeit gibt es nur wenig Felderfahrung mit dem Triple Nexus, weswegen die Organisationen nur in begrenztem Umfang von dem Wissen anderer profitieren können. Auch wenn die Forschung langsam Fahrt aufnimmt, konzentrieren sich Analysen sehr oft auf Dual Nexus-Kontexte. Durch die Vermischung von Mitteln und Haushaltslinien werden Aktivitäten in den Bereichen Sicherheit, Konfliktprävention, Stabilisierung und Friedensförderung ebenfalls miteinander verbunden. Dadurch ergibt sich die Frage, ob die dritte Seite des Dreiecks tatsächlich Frieden fördern oder eher der Sicherheits- und Migrationspolitik dienen wird. 

Insgesamt bleiben Definition und Konzeption des Triple Nexus vielfach vage und widersprüchlich, während auf Länderebene „der Appetit auf neue Prozess- und Planungsebenen begrenzt ist” (Poole und Culbert 2019). Der Triple Nexus sieht eine Zusammenarbeit vor, die auf komparativen Vorteilen basiert und die Komplexität von Krisen anerkennt. Es bleibt abzuwarten, ob der Triple Nexus aus dem Scheitern früherer Ansätze – der Naivität der ersten Generation und der Integration der humanitären Hilfe in politische Ziele der zweiten Generation – lernen und zugleich das Tableau um die Friedenskomponente erweitern kann. 

Literaturhinweise 

Einführungsliteratur Single Issue- oder Länderstudien  Gute Praxis und Lernen  Zum Frieden
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